Сергей Решетняк рассказал о структурном изменении системы регионального управления

О структурном изменении системы регионального управления рассказал старший преподаватель кафедры правового обеспечения деятельности органов власти Северо-Кавказского института-филиала РАНХиГС Сергей Решетняк.

Понимание, что взаимоотношения между Федеральным Центром, регионами и муниципалитетами будет претерпевать изменения, появилось после появления в Конституции Российской Федерации нового термина «публичная власть».
Тут стоит отметить, что появление фактически нового правового понятия тоже было не случайным. На государственно уровне уже давно задумались над степенью эффективности системы регионального управления и местного самоуправления. Вопрос возник не случайно. Его появлению предшествовало несколько нашумевших историй с руководителями регионов и муниципалитетов, связанных с обвинениями в коррупции, неиспользовании целевых средств, фатальных просчётов в работе контрольно-надзорных органов.
Кроме того, в ходе осуществления управленческих функций стала возникать проблема уже фундаментального характера. Институт делегирования властных полномочий от одного уровня власти к другому не порождал правовых коллизий, поскольку один уровень власти передавал полномочия другому. Но когда делегирование осуществлялось на муниципальный уровень, возникал вопрос как субъект, не относимый к уровню власти, может осуществлять властные полномочия?
Поэтому стало понятно, что эти проблемы будут решаться посредствам введения местного самоуправления в единую систему государственного управления. Поэтому появилось конституционное положение о единстве публичной власти в Российской Федерации, также отраженное в тексте принимаемого закона. При этом принцип единства системы публичной власти предполагает «согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан».
При этом стало понятно, что требуется не просто точечное изменение существующего законодательства, а полноценное реформирование сферы регионального управления. Фактически речь о выстраивании новой вертикали власти.
Процессу работы над текстом нового законопроекта предшествовала деятельность Комиссии Госсовета по оценке работы региональной власти, которая начала работу ещё год назад в декабре 2020 года. При этом, под решение задачи были привлечены главы регионов и представители отдельных муниципалитетов. Поэтому результаты можно назвать всеохватывающие и объективно ориентированные на реальное изменение структуры регионального управления и его взаимодействия с федеральным уровнем.
Программа реформ достаточно объемна, поскольку фактически предусматривается замена Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ, а также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003№ 131-ФЗ. Для замены последнего ужеразработан и 16 декабря внесен на рассмотрение Государственной Думы законопроект нового закона обобщих принципах организации местного самоуправления.
Отдельно стоит остановиться на ряде ключевых положений принимаемого закона. Прежде всего речь касается усиления тенденций централизации государственного управления. Федеральные органы государственной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации во взаимодействии с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, иными государственными органами субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.
При этом у федеральной власти появляются практические рычаги воздействия на неэффективно функционирующую систему региональных и муниципальных органов управления.
В частности, у Президента РФ появляется возможность снимать с должностей глав регионов. Органы федеральной исполнительной власти получают возможность принимать участие в определении руководителей региональных министерств и департаментов.
Фактически, появляется действующий механизм конституционной ответственности, чего ранее не существовало.
При этом самой сложной задачей являлось интегрирование изменений в федеративную модель государственности. И здесь очень важно отметить, что наша федеративная модель во многом отличается от классической федеративной модели. Отличием является уже существующий высокий уровень централизации. При этом, данный подход никоим образом не идет в разрез с основами федерализма, а, напротив, обеспечивает стабильное существование единого государственного пространства. Однако, до настоящего момента этот уникальный подход держался лишь на положениях о примате федерального законодательства над региональном, но административных и конституционныхмеханизмов влияния федеральной власти на региональную, а также региональной власти на местное самоуправление.
Появляется требование к обязательному формированию региональных контрольно-счетных органов, притом, с привязкой последних к правилам бюджетного процесса в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, в отличие от пока ещё действующего закона, в котором много прописано про местный бюджет, но полноценной детализации процессов деятельности региональных органов в вопросах бюджетных правоотношений не даётся.
Новации позволяют этот пробел заполнить.
Во многом это решает вопросы противоречий между Федерацией и регионами. Более того, важным является формирование механизма преодоления противоречий в рамках самого нового закона. Так, в частности предполагается передача полномочий по преодолению противоречий в вопросе компетенций Государственному Совету. Параллельно начинает обретать наполнение функционал самого Госсовета.
Меняется подход к региональным и муниципальным служащим. Фактически они в совокупности становятся представителями публичной власти, но сохраняя привязку к государственной или муниципальной службе. Однако, главы региона приобретают статус федеральных служащих, а для муниципальных депутатов вводится требования так же состояния на службе. Что фактически делает невозможным, существующее на настоящий момент положение о возможности совмещения работы местным депутатом с иной деятельностью.
Возвращаясь к должности главы региона, важно отметить, что на официальном уровне утверждается единое наименование «Глава». Также меняется подход к количеству сроков, на который глава может избираться. Регионы получают возможность самостоятельно определять количество сроков, на которые может избираться глава. И уже сейчас есть понимание, что для ряда субъектов, где действуют эффективные главы региона, количество таких сроков может стать фактически неограниченны. В частности, велика вероятность, что на это пойдёт Москва, Чеченская Республика, ряд других регионов. В числе потенциальных субъектов, кто использует это право можно назвать и Ставропольский край, где существует традиция доверять главам региона проводить долгосрочную региональную политику.
У региональных властей появляется право законодательной инициативы на федеральном уровне. Речь идёт о региональных законодательных собраниях и прокуроров субъектов Федерации.
Разумеется,реформирование системы регионального управления и местного самоуправления в обязательно порядке повлечет за собой корректировку регионального законодательства, поскольку меняется подход к должности главы субъекта, региональным правительствам и законодательным собраниям.
Так в Ставропольском крае потребуется вносить поправки краевой Устав а также в краевые законы: «О системе органов государственной власти Ставропольского края»; «О Думе Ставропольского края»; «О выборах депутатов Думы Ставропольского края»; «О порядке принятия законов Ставропольского края»; «О порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского края»; «О статусе депутата Думы Ставропольского края»; «Об осуществлении Думой Ставропольского края контроля за соблюдением и исполнением законов Ставропольского края».
Долгие годы тенденции централизации системы управления набирали обороты. Но существовал дисбаланс между фактическими процессами, когда главы регионов и муниципалитетов добровольно уходили в отставку после критической оценки их работы со стороны вышестоящих лиц (Президента РФ или главы региона в случае с мэрами). Принятия нового закона позволяет узаконить фактические отношения, что придаст большую законность этим процессам и повысит доверие к власти. Что является крайне важным фактором, учитывая, что вся реформа во многом и ориентирована на это. Особенно в контексте существующей геополитической ситуации, когда любые противоречия в вопросах взаимодействия региона и федерального центра могут создать социальные и политические риски, нередко искусственно смоделированными извне.